Gustavo J. Bobonis

Tanque de ideas

Por Gustavo J. Bobonis
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Deterioro del estado, inestabilidad y vulnerabilidad

El científico político puertorriqueño Jaime Lluch argumenta en una columna publicada recientemente en este diario, ¿Por qué fracasa Puerto Rico?, que nuestras instituciones y prácticas políticas muestran un alto nivel de deterioro: la prevalencia de redes de clientelismo y de corrupción; la dependencia en las conexiones sociales entre grupos sociales privilegiados por encima del criterio de mérito en todo tipo de relaciones económicas y políticas; un alto grado de disfuncionalidad e ineficiencia del aparato estatal y la burocracia; y unas élites asociadas a los dos partidos principales que usan al gobierno para su beneficio.

Existe una percepción general de que es extremadamente difícil cambiar estos patrones. Muchos piensan que estas prácticas de clientelismo y de ausencia del principio meritocrático están tan arraigadas en nuestro andamiaje social que lo consideran una norma cultural. En sus libros recientes sobre los orígenes y el decaimiento del orden político, el científico político estadounidense Francis Fukuyama argumenta que las civilizaciones enfrentan presiones constantes que pueden conducir al deterioro del aparato estatal. Esto debido a la tendencia de los seres humanos (y otras especies de mamíferos) a identificarse con grupos afines —de parentesco o patrimoniales— y a apoyarse para su supervivencia mediante el desarrollo de normas de reciprocidad y de la creación de redes de parentesco. Estas fuerzas, si no son contrarrestadas por un liderato político que reduzca el poder de grupos específicos, tienden a desembocar en un estado clientelar.

Puerto Rico: Estado clientelar

Según la caracterización de Fukuyama y otros, la sociedad puertorriqueña podría ser clasificada como la de un estado clientelar, comprable a Grecia, Italia, Brasil e India. En estas, el Estado ha logrado conseguir suficiente control, aunque no necesariamente el monopolio, del uso de la fuerza para poner en vigor ciertas reglas y el estado de derecho, pero sufre de un déficit de rendición de cuentas o “accountability”. Esta situación tiene consecuencias adversas para el desarrollo, entre ellas el empobrecimiento de las destrezas y la capacidad de ejecución de la burocracia —cualidades cruciales para el funcionamiento eficiente y confiable del gobierno; y la captura de los procesos políticos por intereses particulares, en lugar de éstos estar dirigidos hacia el bienestar público en general.

Ambos procesos tienden a hacer más difícil el que la ciudadanía logre escapar de la pobreza y la vulnerabilidad. Primero, porque un gobierno ineficaz no es capaz de proveer los servicios necesarios para promover el desarrollo integral de la ciudadanía. Segundo, porque la captura del estado por las élites políticas permite a éstas mantener acuerdos clientelares —el intercambio de beneficios privados contingentes al apoyo político de las élites— con la ciudadanía, en su gran mayoría pobre y vulnerable a vaivenes socioeconómicos y ambientales. Investigaciones recientes estudiando gobiernos locales en la India, “Clientelism in Indian Villages” (por Siwan Anderson, Patrick Francois y Ashok Kotwal, American Economic Review, 2015) y en Brasil, “Vulnerability and Clientelism” (por Paul Gertler, Marco Gonzalez-Navarro, Simeon Nichter y este servidor, National Bureau of Economic Research Working Paper #23589, 2017) muestran evidencia que comprueba estos argumentos.

Inestabilidad política

Un factor que abona significativamente a la persistencia del estado clientelar y a su ineficacia es la inestabilidad política, la volatilidad o alternancia excesiva del poder entre los principales grupos políticos. En el libro “Pillars of Prosperity: The Political Economics of Development Clusters”, los economistas Timothy Besley y Torsten Persson argumentan que esta inestabilidad, al reducir el tiempo en que los representantes políticos esperan permanecer en el poder, crea incentivos para que éstos no inviertan en la capacidad de la burocracia y del estado. El liderato político entonces se puede comportar como un Leviatán, el cual sólo busca maximizar su beneficio propio y asegurar el bienestar del grupo en el poder mediante el uso de redes de corrupción y de clientelismo.

Podemos estudiar si este patrón se observa en el caso de Puerto Rico. Hace unos años, un grupo de investigadores nos propusimos estudiar dinámicas y patrones de corrupción en los gobiernos municipales de la isla. Estudiamos la experiencia que hemos tenido con un programa de monitoreo que existe hace décadas – el programa de auditorías municipales de la Oficina del Contralor de Puerto Rico. Quizás esté de más recalcar que en estas jurisdicciones la malversación de fondos públicos es un problema recurrente. En nuestro artículo, “Monitoring Corruptible Politicians” (Luis Raúl Cámara Fuertes, Rainer Schwabe y este servidor, American Economic Review 2016) encontramos que, contrario a lo que puede creer mucha gente, los municipios que han comenzado a experimentar mayor alternancia del poder local entre los principales partidos políticos tienden a experimentar niveles de corrupción entre 40 a 50% más altos que aquellos que han mantenido mayor estabilidad política. Es decir, la estabilidad política permite la continuidad de representantes competentes y/o incorruptibles en el poder, consistente con la hipótesis de Besley y Persson y otros.

Pensar en posibilidades

Puerto Rico enfrenta un gran desafío: escapar de la condición de estado clientelar y llegar a ser una sociedad exitosa. Como menciona el profesor Lluch en su columna, siguiendo la definición de los economistas (neo)institucionalistas Daron Acemoglu y James A. Robinson, en las sociedades exitosas el poder está distribuido ampliamente, con múltiples puntos de poder y de manera pluralista; tienen estados funcionales, eficientes y confiables; hay gran confianza en el aparato estatal y en las instituciones políticas pluralistas.

Es preciso señalar que no existe un patrón único a seguir; no hay soluciones sencillas para llevar a cabo esta transformación. Pero es claro que cualquier reestructuración del aparato estatal debe tomar en consideración la inversión que se requiere en la organización y la calidad de su principal activo, sus servidores públicos, para promover su efectividad y romper con el equilibrio nefasto del estado clientelar.

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