Efrén Rivera Ramos

Punto de Vista

Por Efrén Rivera Ramos
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Puerto Rico ante la pandemia

Ese escrito del profesor de Derecho Efrén Rivera Ramos está incluido en el volumen titulado “Emergencia sanitaria por COVID-19: Derecho constitucional comparado”, publicado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de México (UNAM) y por el Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, con sede en México, bajo la coordinación de los investigadores y profesores Nuria González Martín y Diego Valadés, en abril de 2020. Es un estudio comparado, desde las perspectivas del Derecho Constitucional e Internacional, de la respuesta de diversos estados, europeos y latinoamericanos, a la pandemia del coronavirus. El análisis se centra en los peligros del manejo de la pandemia para el sistema democrático, el estado de derecho y los derechos humanos. Además de la Introducción, contiene cinco ensayos de carácter general y dieciocho artículos sobre la situación en los países analizados: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, El Salvador, España, los Estados Unidos, Francia, Italia, México, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República Dominicana y Uruguay. Los ensayos generales abordan, entre otros temas, las normas de derecho internacional público aplicables y las exigencias del derecho interamericano de derechos humanos.

 

Puerto Rico tiene una extensión de 9.104 km2 y una población estimada de 3.2 millones de habitantes. Al momento de escribir este artículo, su Departamento de Salud (equivalente al Ministerio de Sanidad en otros países) había informado 1,213 casos confirmados de contagio del coronavirus y sesenta y dos muertes a causa de la pandemia. Se espera un aumento en ambos renglones, aunque la magnitud es imposible de predecir.

Ante el anuncio de la Organización Mundial de la Salud otorgándole carácter de pandemia a la propagación del virus, el 12 de marzo de 2020 la Gobernadora de Puerto Rico declaró un estado de emergencia en todo el país.  Tres días más tarde, el 15 de marzo de 2020, cuando apenas se habían registrado cinco casos positivos del COVID-19 en suelo puertorriqueño, la mandataria emitió una Orden Ejecutiva (Boletín Administrativo Número: OE-2020-23), en la que ordenó el cese de las operaciones gubernamentales, excepto las atinentes a servicios esenciales, y el cierre de todos los comercios, con excepción de las instituciones bancarias o financieras, los centros de cuido de personas mayores y los negocios relacionados con la venta y las cadenas de distribución de alimentos, medicamentos, artículos médicos o combustible. Se especificó que la orden de cierre total aplicaría a centros comerciales, cines, discotecas, salas de conciertos, teatros, salones de juego, casinos, parques de atracciones, gimnasios, bares o cualquier lugar análogo, así como a eventos que propiciaran la reunión de un grupo de ciudadanos en el mismo lugar. La Gobernadora implantó, además, un toque de queda que impedía a las personas transitar porlas vías públicas entre las 9:00 p.m. y las 5:00 a.m. Entre las 5:00 de la mañana y las 9:00 de la noche solo podrían transitar las personas autorizadas por razón de su trabajo en las oficinas gubernamentales y negocios privados permitidos y las que tuvieran que atender alguna situación de emergencia. La orden tendría vigencia hasta el 30 de marzo de 2020, aunque ha sido extendida en varias ocasiones, según se reseña más adelante. A pesar de que las medidas adoptadas eran muy rigurosas, en términos generales la directriz tuvo una acogida favorable entre la población por entender que era necesaria y oportuna para la prevención de contagios y muertes. A medida que ha pasado el tiempo, sin embargo, han surgido críticas cada vez más numerosas del manejo gubernamental de la pandemia por las razones que también se explican luego.

Un poco de contexto

No debe pasarse por alto que el azote de la pandemia en Puerto Rico viene precedido de una serie de eventos muy recientes que han estremecido la economía, la política y la sociedad puertorriqueñas y han colocado al país en situación muy vulnerable. En 2016 el gobierno de Puerto Rico tuvo que acogerse a un proceso de quiebra en un tribunal estadounidense tras acumular una apabullante deuda nacional de 120,00 millones de dólares. El Congreso de los Estados Unidos, ejerciendo sus poderes plenos sobre el territorio de Puerto Rico bajo la Constitución estadounidense, ha puesto al país bajo la tutela de una Junta de Supervisión Fiscal que controla todos los asuntos fiscales puertorriqueños. Como resultado, el gobierno de Puerto Rico y sus dependencias se han visto sometidos a recortes sustanciales de sus presupuestos, incluidos los dineros que se destinaban a servicios esenciales de la población como la educación, la salud, la seguridad, la universidad del estado y otros.

En septiembre de 2017, Puerto Rico sufrió los estragos producidos por los huracanes Irma y María, fenómenos atmosféricos de gran potencia que destruyeron gran parte de la infraestructura eléctrica y causaron pérdidas cuantiosas de viviendas, negocios, empleos y vidas. A dos años de ese desastre, el país apenas comenzaba a recuperarse.

En el verano de 2019 una crisis política sin precedentes movilizó a cientos de miles de personas a tomar las calles para reclamar la salida del Gobernador del momento. Se protestaba, entre otras cosas, la corrupción, la insensibilidad, la negligencia y las expresiones abiertamente misóginas, homofóbicas y prejuiciadas del gobernador y su grupo más íntimo de colaboradores. El proceso estuvo marcado por un profundo declive en la confianza popular en el gobierno y sus instituciones. El gobernante renunció y, tras atropelladas intervenciones del Poder Legislativo y el Judicial, el 2 de agosto asumió las riendas del gobierno la entonces Secretaria de Justicia y hoy Gobernadora, de conformidad con las disposiciones de la Constitución de Puerto Rico. 

A fines de diciembre de 2019 y principios de enero de 2020 una serie inesperada de terremotos, sobre todo en la región sur, agudizó las crisis económica, social y de salud derrumbando casas, escuelas, iglesias y otras edificaciones, paralizando parte de la actividad económica y social y dejando a miles de personas a la intemperie y en condiciones de extrema incertidumbre. Luego llegó la pandemia. Las medidas de distanciamiento físico decretas por el gobierno, con todo y lo necesarias que se perciban, han agudizado la crisis económica y precarizado aun más la situación de decenas de miles de personas de todas las edades que han quedado sin empleos ni ingresos para enfrentar los rigores del diario vivir. El impacto ha recaído con más fuerza en los grupos más vulnerables, como las mujeres, las víctimas de violencia machista, los niños, niñas y adolescentes, los trabajadores informales, las que realizan trabajo doméstico, las poblaciones migrantes, los estudiantes y otros. Es en todo ese contexto que deben analizarse las respuestas del gobierno a la pandemia y las reacciones de sectores cada vez más crecientes de la población.

El manejo gubernamental de la pandemia

Entre el 12 de marzo y el 21 de abril de 2020, la Gobernadora de Puerto Rico ha emitido unas dieciséis órdenes ejecutivas relacionadas con la emergencia del coronavirus. A punto de expirar la Orden Ejecutiva 2020-23, reseñada arriba, con la que se decretó por primera vez el toque de queda, el 30 de marzo de 2020 la mandataria firmó otra mucho más extensa y detallada (Boletín Administrativo Número: OE-2020-29) en la que extendió hasta el 12 de abril las restricciones de la primera y agregó otras. La veda nocturna se amplió para cubrir el periodo de 7:00 p.m. a 5:00 a.m. Se reguló el tránsito de vehículos de motor por las vías públicas del país, disponiendo que los lunes, miércoles y viernes solo podrían circular aquellos vehículos cuya tablilla terminara en un número par. Los martes, jueves y sábado podrían transitar las personas que tuvieran un vehículo con tablilla impar. Se dispuso que los domingos permanecerían cerrados los mercados y supermercados, las farmacias solo podrían dispensar medicamentos y bienes de higiene personal y las gasolineras podrían despachar únicamente combustible. Por otro lado, se permitió la prestación limitada, bajo estrictas medidas de seguridad y en circunstancias de emergencia, de ciertos tipos de servicios como los de ferretería, plomería, reparación de vehículos y otros. Se ampliaron o aclararon las exenciones relativas a las personas autorizadas para transitar por las vías públicas por razón de su trabajo o de alguna emergencia. Esta orden también prohibía que los dueños o encargados de una residencia permitieran que personas “ajenas a su núcleo familiar” se congregaran para llevar a cabo en dichas residencias reuniones, tertulias, fiestas, o cualquier otra actividad prohibida en la orden. 

Ocho días después se emitió otra Orden Ejecutiva (Boletín Administrativo Número: OE-2020-32), para establecer reglas específicas para el fin de semana del 10 al 12 de abril, en el que se conmemoraban el Viernes y Sábado Santos y el Domingo de Pascua, según la tradición cristiana. Se ordenó el cierre de todos los comercios, incluidos los supermercados. Se exceptuaron las farmacias en el área de recetario para vender medicamentos y artículos de higiene personal; las gasolineras solo para despachar combustible o medicamentos; los centros de cuido de ancianos y las organizaciones o grupos que proveyeran servicios para atender necesidades de poblaciones económicamente desventajas (como refugios para personas sin hogar, bancos de alimentos y otros). Se excluyeron también de la prohibición los establecimientos de comida preparada que operaran mediante “servi-carro”, recogido o entrega. La orden ocasionó que una avalancha de consumidores abarrotara los supermercados en anticipo del cierre del fin de semana, provocando así, según los críticos, que se alentaran las actividades masivas que las órdenes del gobierno habían intentado suprimir para evitar los contagios.

Finalmente, el 12 de abril de 2020 se emitió un nueva Orden (Boletín Administrativo OE 2020-033) que, en esencia, mantuvo las restricciones de las anteriores, aunque liberalizó en alguna medida las exenciones permitidas. El toque de queda se extendió hasta el 3 de mayo. La orden agregó el requisito de que las personas que acudan a supermercados, farmacias, centros de trabajo y otras instalaciones lo hagan tomando medidas cautelares como el uso de mascarillas, mantener al menos seis pies de distancia de los demás, evitar aglomeraciones innecesarias y limitar a una persona por domicilio las salidas a los comercios autorizados. Estos, a su vez, deben velar por el cumplimiento de tales precauciones. En fin, la población podrá transitar solamente cuando vaya a uno de los establecimientos o comercios exentos a suplir alguna necesidad guardando siempre las medidas de higiene y “distanciamiento social” requeridas.

En todo este proceso el Poder Legislativo ha mantenido un perfil muy bajo. Excepto que el 5 de abril de 2020 aprobó la Ley Número 35, que tipifica como delito que una persona “incumpla, desacate o desobedezca de cualquier forma una orden ejecutiva del Gobernador de Puerto Rico estableciendo un toque de queda o decretando un estado de emergencia o desastre”. Se sanciona el incumplimiento con una pena de hasta seis meses de cárcel o multa de hasta $5,000.00. Se prohíbe, además, que una persona “transmita o permita transmitir… información falsa con la intención de crear confusión, pánico o histeria pública colectiva, con respecto a cualquier proclama u orden ejecutiva” que decrete un estado de emergencia o toque de queda. Otra intervención legislativa notable, esta vez de talante fiscalizador, ha sido la investigación iniciada por una comisión de la Asamblea Legislativa sobre alegaciones de corrupción de parte de funcionarios públicos y personas privadas en un dudoso trámite de compra, a tasas exorbitantes de sobreprecio, de determinadas pruebas de laboratorio para detectar el virus. La investigación no ha concluido.

El Poder Judicial, por su parte, acatando la declaración de emergencia y el toque de queda decretado por el Ejecutivo, efectuó un cierre parcial de operaciones. Suspendió las audiencias y asuntos previamente citados, pero mantuvo algunas salas para atender materias urgentes en horarios reducidos y, eventualmente, inició un sistema de audiencias por videoconferencia para asuntos civiles y de relaciones de familia. El cierre parcial se ha extendido hasta el 3 de mayo, al igual que el decretado por el Ejecutivo.

Problemas constitucionales y de derechos humanos

Todo este desarrollo ha suscitado cuestionamientos sobre la constitucionalidad de las actuaciones del Estado, la probable violación de derechos constitucionales y el menoscabo de derechos humanos fundamentales. Como señala una Declaración de la Comisión de Derechos Civiles (CDC) de Puerto Rico, organismo autónomo adscrito al Poder Legislativo, las órdenes ejecutivas adoptadas afectan derechos constitucionales básicos como la libertad de movimiento, de expresión y asociación y el derecho a la intimidad y a la propiedad privada y recrudecen las condiciones de indefensión de las poblaciones en situación de mayor vulnerabilidad. De otra parte, agrega la CDC, el cierre de los tribunales lacera, entre otros, el derecho a un juicio rápido y el acceso a la justicia. Mientras, la Asamblea Legislativa pospone su responsabilidad de proveer un contrapeso democrático al poder ejecutivo.

La Constitución de Puerto Rico no provee para la suspensión de derechos fundamentales, salvo el derecho de hábeas corpus y solo por la Asamblea Legislativa en casos de rebelión, insurrección o invasión. El Ejecutivo solo puede proclamar la Ley Marcial cuando la seguridad pública lo requiera en casos de rebelión o invasión o inminente peligro de ellas. En esa eventualidad la Asamblea Legislativa deberá reunirse inmediatamente por iniciativa propia para ratificar o revocar la proclama. Lo único que dispone la Constitución sobre emergencias en caso de epidemias se encuentra en la sección que prescribe que en casos de invasión, rebelión, epidemia o cualesquiera otros que provoquen un estado de emergencia, el Gobernador podrá convocar la Asamblea Legislativa para reunirse fuera del sitio en que tengan su asiento las cámaras, siempre con sujeción a la aprobación o desaprobación de la Asamblea Legislativa. Asimismo podrá ordenar el traslado e instalación provisional del gobierno, con sus dependencias, fuera de la sede del gobierno, por el tiempo que dure la emergencia. Una cuarta disposición constitucional, que aparece en el contexto de la regulación del derecho de los trabajadores a la huelga y a llevar a cabo actividades concertadas, faculta a la Asamblea Legislativa a aprobar leyes para casos de grave emergencia en ese contexto cuando estén claramente en peligro la salud o la seguridad públicas o los servicios públicos esenciales.

Es, pues, endeble la facultad constitucional del Ejecutivo para aprobar medidas tan detalladas, extensas y restrictivas como las que caracterizan las Órdenes Ejecutivas adoptadas para esta pandemia, sin aval legislativo oportuno. De ahí que el gobierno se haya amparado para justificar su legalidad fundamentalmente en leyes aprobadas por la Asamblea Legislativa, tales como la ley orgánica del Departamento de Salud (Ley Núm. 81 de 1912, según enmendada) y la ley que crea el Departamento de Seguridad Pública (Ley Núm. 20 de 2017). Como ha señalado la Comisión de Derechos Civiles de Puerto Rico: “…La delegación de poderes de la Rama Legislativa a la Rama Ejecutiva tiene sus límites. La delegación de facultades extraordinarias para los casos de emergencia no constituye una renuncia a los deberes impuestos por la Constitución… Para el caso de determinaciones extraordinarias como lo puede ser la suspensión de libertades civiles, el compromiso con un estado de derecho constitucional y democrático exige que la Asamblea Legislativa legisle de manera precisa y delimitada. La emergencia debe ser declarada únicamente sobre la base de una autoridad legal predeterminada, con contornos definidos por representantes democráticamente electos, y con mecanismos de control sustantivos y temporales orientados a balancear el ejercicio del poder”.

Las órdenes ejecutivas de marras plantean serios problemas de sobre extensión, invaden el derecho a la intimidad al castigar las reuniones en hogares privados y parecen infringir el principio de proporcionalidad al imponer penas excesivamente altas por su incumplimiento. Ya al menos un tribunal de primera instancia ha desestimado denuncias contra ciudadanos por considerar que la orden ejecutiva vigente adolecía de ambigüedad. La Ley Núm. 35 del 5 de abril de 2020 menoscaba el derecho a la libertad de expresión al tipificar como delito que una persona “transmita o permita transmitir… información falsa con la intención de crear confusión…con respecto a cualquier proclama u orden ejecutiva decretando un estado de emergencia o desastre o toque de queda”. La implantación de las órdenes, por otra parte, ha conducido a atropellos policíacos documentados y a una ola de arrestos y denuncias juzgadas como innecesarias por la prensa y parte de la ciudadanía. La Gobernadora y su equipo han atentado contra la libertad de prensa al excluir a periodistas de sus sesiones de información al público.

El principal problema en el manejo gubernamental de la epidemia, sin embargo, ha sido la enorme falta de transparencia en la gestión del gobierno.  La propia administración ha creado confusión, incertidumbre y desconfianza al ofrecer datos insuficientes y poco fiables, evadir las respuestas de la prensa, distorsionar la información y recurrir en ocasiones a mensajes más propios de la publicidad y las relaciones públicas que de ejercicios genuinos de rendición de cuentas.

Más aun, se ha puesto en entredicho el disfrute de los derechos económicos y sociales con muestras de incompetencia y falta de agilidad en atender la situación de salud mediante la realización de pruebas masivas que permitan identificar y prevenir los contagios y en la provisión de la asistencia necesaria para las personas que han perdido sus ingresos, sus empleos o sus pequeños y medianos negocios. Ha habido una respuesta insatisfactoria en el apoyo a las víctimas de violencia doméstica y la protección a quienes trabajan en el sector salud, entre otros sectores vulnerables.

Conclusión

La población ha visto con buenos ojos la acción oportuna del gobierno para prevenir y contener los contagios mediante el decreto de cuarentenas y medidas de distanciamiento social y otras acciones cautelares. Sin embargo, la implantación de las restricciones ha evidenciado serios problemas constitucionales, legales y de menoscabo de derechos humanos fundamentales. Ello ha comenzado a generar voces de protesta. Se ha puesto en evidencia que, si bien es imprescindible que se tomen acciones efectivas para enfrentar la pandemia, también es necesario que los gobiernos actúen dentro del marco de las normas constitucionales respectivas y del más escrupuloso respeto a los derechos humanos reconocidos internacionalmente. De lo contrario, podemos estar transitando un camino de difícil retorno. Es decir, que, si no actuamos a tiempo, el mundo pos pandemia puede ser menos democrático y menos respetuoso de los derechos humanos que aquel al que tenemos derecho a aspirar.

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